Des contrats entre le Département du Pas-de-Calais et les EPCI pour un développement durable des territoires

Type d'action

• Développement social
• Accès à l'emploi
• Partenariat / transversalité
• Pratiques professionnelles

Département

Porteur(s) de l'action

Conseil général du Pas-de-Calais

Objectif(s) et bref descriptif

Pour soutenir le plus efficacement possible le développement de ses territoires, le Conseil général du Pas-de-Calais contractualise depuis 2006 avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) du département. Dispositif global impliquant une transformation de l'organisation et des modes de faire à la fois internes et externes, ces contrats visent à favoriser une vision commune du territoire, à permettre la responsabilisation et la montée en compétence de chacune des institutions engagées, tout en assurant un investissement coordonné et une meilleure utilisation des fonds publics.

Origine(s)

En 2005, l'équipe exécutive du département du Pas-de-Calais, autour de son Président, dresse un double constat. D'une part, l'action de soutien au développement territorial du Conseil général a suivi jusqu'à présent une logique de guichet. Cela signifie que les institutions partenaires, et en premier lieu les communes, adressaient leurs demandes de financement au département à partir de critères prédéfinis par le département mais en l'absence d'une vision globale et commune de l'action menée sur le territoire. Le deuxième constat concerne la montée en puissance du rôle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Bien qu'aux dimensions et aux compétences disparates, les territoires intercommunaux sont alors perçus comme un échelon susceptible de faciliter la construction d'une vision plus stratégique et coordonnée du développement local.
Partant de ces constats, le Président du conseil général décide d'impulser une importante dynamique de changement visant à impacter tant la vision du rôle du département sur son territoire que les modalités de la mise en 'uvre de ses politiques en lien avec les partenaires locaux. A partir de 2006, l'organisation départementale évolue afin de renforcer l'approche stratégique et territoriale. Il s'agit de regrouper au sein de chacun des neuf territoires d'intervention trois « maisons du département » : infrastructures, solidarités et développement local. Au niveau central, la réorganisation se traduit par la création d'un pôle de la stratégie départementale, chargé principalement de la mise en 'uvre de contrats territoriaux de développement durable avec l'ensemble des EPCI du département. Parallèlement, un projet stratégique du département est élaboré à horizon 2020 afin de fournir un cadre général à l'ensemble des politiques publiques. Ces dernières ont vocation à être définies au niveau de chaque territoire, dans une perspective à la fois stratégique et opérationnelle.
Les contrats territoriaux de développement durable sont présentés aux agents départementaux, communaux, intercommunaux et à l'ensemble des élus comme le nouveau cadre d'intervention du département sur les territoires, visant à s'appuyer sur une vision stratégique co-construite avec les intercommunalités. En octobre 2006, les neufs premiers contrats sont adoptés. Après une évaluation de ces expérimentations, les contrats sont progressivement généralisés à l'ensemble des EPCI du département. En parallèle, une gouvernance interinstitutionnelle ainsi qu'une ingénierie partagée se construisent sur chacun des territoires.

Description détaillée

Le contrat territorial de développement durable a vocation à être le support à la fois d'un diagnostic partagé, d'un projet de territoire et de la mise en 'uvre opérationnelle des politiques. Afin d'assurer le lien entre le projet stratégique départemental et les contrats territoriaux, la gouvernance s'appuie sur une forte implication des élus, en croisant les approches territoriale, thématique et transversale. Aujourd'hui, l'élaboration des contrats de deuxième génération permet de tirer les premiers enseignements de la démarche, afin de procéder aux ajustements nécessaires.   

La contractualisation, fondement du projet de territoire
Défini pour une durée de trois ans, le contrat territorial de développement durable passé entre le Conseil général et l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) vise à formaliser une stratégie concertée. Cette dernière, tout en s'inscrivant dans le cadre global du projet départemental, se doit d'être cohérente par rapport au territoire plus important dans lequel l'intercommunalité est situé. Afin d'impulser la démarche de manière systématique et structurée sur les territoires, les équipes départementales ont construit une méthodologie de contractualisation définissant un certain nombre d'attendus.
Le premier niveau de cette méthodologie correspond à la réalisation d'un diagnostic territorial partagé sur le territoire intercommunal. Ce portrait est destiné à caractériser les dynamiques économiques, sociales, environnementales, culturelles, etc., et aboutit à l'identification des principaux enjeux du territoire. Ainsi, tout en abordant les différents champs dans une appréciation globale, le diagnostic a pour rôle de hiérarchiser en quelque sorte les préoccupations et de faire ressortir un ou deux enjeux majeurs pour le territoire. Par exemple, dans le cadre de la réalisation du deuxième contrat avec l'agglomération Hénin-Carvin, la problématique identifiée comme prioritaire pour ce territoire est celle de l'équilibre entre les retombées positives d'une dynamique économique métropolitaine et la nécessité de se saisir des enjeux d'aménagement local.   
A partir du diagnostic, un projet de territoire est élaboré. Ce projet formalise les orientations stratégiques adoptées par les deux partenaires. Il exprime donc une ambition, à trois ans, qui est également déclinée de manière précise autour d'un programme d'opérations. Chacune des opérations fait l'objet d'une fiche projet explicitant clairement les différentes caractéristiques et modalités de mise en 'uvre, parmi lesquelles le type d'implication du département du Pas-de-Calais. Ce dernier peut en effet intervenir à trois niveaux : ingénierie partagée, investissement et, plus rarement, fonctionnement. En cas d'apport départemental, le plan de financement envisagé figure sur la fiche. Enfin, un calendrier prévisionnel, ainsi que l'identification des principaux acteurs du projet (maîtrise d'ouvrage, maîtrise d''uvre, référents au sein des différentes institutions') sont mentionnés.       
La réalisation du projet s'appuie sur l'implication des équipes du département, notamment au niveau des maisons départementales du développement local, et des agents de la communauté de communes, d'agglomération ou communauté urbaine. Quant aux élus des collectivités contractantes, ils interviennent fréquemment dans l'émission d'avis, selon un circuit de validation clairement défini. 

Une gouvernance politique et une ingénierie solides
Ayant bénéficié dès le départ d'une forte impulsion de la part de l'exécutif départemental, la démarche de contractualisation intègre naturellement à chacune de ses étapes une forte dimension politique. Au préalable de la validation politique traditionnelle en commission permanente ou en assemblée plénière, le processus de gouvernance suit en effet trois étapes visant à garantir une analyse croisée et approfondie.
Instance créée spécifiquement pour la mise en 'uvre des contrats, une conférence territoriale se tient sur chacun des neuf territoires du département. La conférence réunit une fois environ tous les deux mois les conseillers généraux des cantons concernés, ainsi que les responsables politiques des différentes intercommunalités. Cette instance est donc un lieu de confrontation entre les stratégies départementale et communautaires. Lors de ces rencontres, les différents projets de territoire sont examinés. Les élus présents apportent notamment leur avis sur des contrats qui ne concernent pas directement leur territoire. Cette réflexion permettant la confrontation entre un projet de territoire et une échelle de territoire plus importante contribue à apporter cohérence et équilibre. Par exemple, cela peut créer l'occasion de s'apercevoir que deux agglomérations voisines ont chacune proposé l'installation d'un même équipement. Raisonner à une échelle plus large permet d'éviter d'éventuelles redondances qui n'auraient pas d'utilité particulière. Sur chaque contrat, la conférence territoriale émet un avis.
Dans un second temps, chacune des six commissions thématiques du département est informée de l'avis émis par la conférence territoriale. Les commissions thématiques examinent à leur tour le projet et définissent leur propre avis. Enfin, une « septième commission », existant dans le Pas-de-Calais depuis 2004, a vocation à faire la synthèse des différents avis. Cette commission est transversale : elle réunit des membres issues de l'ensemble des commissions thématiques. En cas de contradictions entre les différents avis, la septième commission renvoie le contrat aux services et élus dans le but de préciser certains points.       
Parallèlement à ces différentes instances, les équipes administratives du département apportent un appui en matière d'ingénierie pour le montage des différents contrats. En effet, certaines petites communautés de communes n'avaient pas, au départ, les ressources suffisantes pour construire un réel projet. Au sein des maisons du département, les différentes équipes, en particulier celles du développement local, aident de manière régulière les élus et les techniciens communautaires à comprendre les diverses procédures et à monter les projets. En outre, au niveau central, une mission d'ingénierie et d'appui départementale (MIAD) est entièrement dédiée à l'orientation des élus communaux vers le bon interlocuteur au sein du Conseil général et/ou à apporter un éclairage sur les différentes étapes de la réalisation d'un projet.    

Des résultats variables, une évolution certaine
Par définition, les logiques de territorialisation et de contractualisation confèrent à l'échelon local des marges de man'uvre importantes dans la mise en 'uvre des politiques. Etant donné l'impératif d'implication forte des intercommunalités pour garantir la bonne réussite des projets, les premiers contrats ont produit des résultats très variables d'un territoire intercommunal à l'autre. Pour les plus petits, il s'est agi, dans un premier temps, de construire, avec l'appui du département, une ingénierie susceptible de permettre la réalisation d'un projet multidimensionnel. Pour l'ensemble des communes, il a fallu abandonné l'idée d'un département quasiment exclusivement financeur pour intégrer une approche partenariale intégrée, de long terme, au sein de laquelle les demandes de subventions ne sont qu'une composante parmi d'autres.
Pour le département, cette nouvelle approche n'est pas synonyme de réduction du soutien accordé, puisque l'enveloppe allouée annuellement au développement territorial est restée la même et que la contractualisation induit une implication en termes de ressources humaines dans des domaines qui vont bien au-delà des missions obligatoires du département. Il est toutefois à noter que l'enveloppe initialement prévue, vingt millions d'euros par an, n'a pas été consommée dans son intégralité lors des premières années. En effet, le fait de réfléchir en termes de projet territorial sur trois ans incite les communes et intercommunalités à se concentrer sur des projets plus structurants et impactant un territoire plus important. Ainsi, lorsqu'une compétence comme le sport ou la culture n'est pas du ressort de la communauté, une commune a la possibilité de prendre la maîtrise d'ouvrage du projet, à condition que deux des trois conditions suivantes soient réunies : le projet s'inscrit dans un schéma d'équipement et de services, le projet est d'intérêt communautaire, le projet est particulièrement innovant en termes d'offre de service. Il s'agit donc d'inciter les élus locaux à avoir le réflexe d'une démarche territoriale plus globale, afin de favoriser à la fois la qualité, l'équité et une utilisation pertinente des fonds publics.
Concrètement, les contrats de première génération, ayant généralement concerné la période 2006-2009, ont permis d'identifier les difficultés sur le terrain, d'accompagner les élus locaux dans la construction de leur stratégie et de permettre pour tous ' administratifs et élus du Conseil général et des EPCI ' une « acculturation » progressive à ces nouveaux modes de faire. Pour les équipes du département, il s'agit en particulier de faire évoluer des interventions traditionnellement très sectorielles vers des actions s'inscrivant dans une logique territoriale globale. Par exemple, le responsable des infrastructures, pour la rénovation d'une route, est amené désormais à prendre en compte les dimensions d'aménagement, d'environnement, mais aussi les politiques en faveur de l'éducation et de l'autonomie' La contractualisation et la territorialisation conduisent donc à une montée en compétence tant au niveau des communes que du département, dans la mesure où la réalisation des projets adoptés nécessite le montage de dossiers complexes et pluridisciplinaires.
Pour l'adoption et la mise en 'uvre des contrats de deuxième génération, l'objectif est de renforcer le degré de précision, dès le départ, dans la définition des opérations. En effet, certaines opérations figurant dans les premiers contrats n'ont pas été réalisées. Désormais, il s'agit autant que possible de ne faire figurer que ce qui sera effectivement réalisé, avec des critères d'évaluation de l'impact sur le territoire. Cela implique d'améliorer encore la méthodologie du diagnostic, en allant plus loin dans l'interprétation des données territoriales et dans l'identification d'enjeux déterminants dans la conception du projet.     

Bilan

• Signature de contrats territoriaux de développement durable avec 43 EPCI.
• Entre 2006 et 2010 : montage de plus de 2 800 projets, dans l'ensemble des domaines du développement local : économie, social, culture, éducation, sport, aménagement, environnement, tourisme...
• Montée en puissance d'une approche territoriale, permettant un renforcement d'une vision stratégique coordonnée, ainsi que la réalisation de projets mutualisés et de qualité (ex. médiathèque intercommunale, centre intercommunal d'action social, ...). 
• Apport continu depuis 2006 en termes d'ingénierie aux partenaires communaux et intercommunaux, notamment dans les territoires les plus ruraux.

Partenaire(s)

Conseil général du Pas-de-Calais
43 établissements publics de coopération intercommunale, dont les territoires couvrent la quasi-totalité du département.

Moyens

Financiers
Enveloppe départementale de 120 millions d'euros sur six ans, soit 20 millions par an.

Humains
Mobilisation importante à la fois des élus et des agents du département et des communautés d'agglomération, de communes, et communautés urbaines.


 >>Lire l'article du journal des acteurs sociaux